La segregación escolar
La Ley incorpora medidas para evitar y/o corregir la segregación del alumnado. Al artículo 84 de la LOMCE se añade que “se dispondrán las medidas necesarias para evitar la segregación del alumnado por motivos socioeconómicos o de otra naturaleza” y que “en ningún caso habrá discriminación por discapacidad, edad, enfermedad, orientación sexual o identidad de género”. La LOMCE no explicitaba estas condiciones de forma expresa, aunque ambas normas sí comparten la alusión a la discriminación “por razón de nacimiento, raza, sexo, religión, opinión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social”.
Asimismo, la LOMLOE elimina la parte de la LOMCE que indicaba que “no constituye discriminación la admisión de alumnos y alumnas o la organización de la enseñanza diferenciadas por sexos”, y que “En ningún caso la elección de la educación diferenciada por sexos podrá implicar para las familias, alumnos y alumnas y centros correspondientes un trato menos favorable, ni una desventaja, a la hora de suscribir conciertos”. Esta formulación de la LOMCE respondía a las demandas de grupos ultracatólicos y resultaba incompatible con la no discriminación, la coeducación y la persecución de una educación inclusiva y de calidad, y no tenía cabida en una sociedad moderna y democrática.
Por primera vez se plantean medidas para evitar la segregación socioeconómica y promover una adecuada y equilibrada escolarización del alumnado con necesidad específica de apoyo educativo (artículo 87.1). “Para ello, establecerán una proporción equilibrada del alumnado con necesidad específica de apoyo educativo que deba ser escolarizado en cada uno de los centros públicos y privados concertados y garantizarán los recursos personales y económicos necesarios a los centros para ofrecer dicho apoyo”. Asimismo, se adoptarán medidas cuando se concentre una elevada proporción de alumnado de tales características en un centro educativo que irán dirigidas a garantizar el derecho a la educación en condiciones de igualdad de todos los alumnos y alumnas.
Como novedad, se reservarán plazas para el alumnado con necesidad específica de apoyo educativo hasta el final del período de preinscripción y matrículas, que se podrán mantener hasta el inicio del curso escolar. Asimismo, se autorizará (hasta este momento, no era obligatoria esta autorización) un incremento de hasta un diez por ciento del número máximo de alumnos y alumnas por aula en los centros públicos y privados concertados, bien para atender necesidades inmediatas de escolarización del alumnado de incorporación tardía, traslado familiar o acogimiento (artículo 87.2). Estas medidas son necesarias para frenar los efectos de la “matrícula viva” en la concentración de alumnado vulnerable que se han demostrado empíricamente. Como en otras cuestiones, el detalle deberá desarrollarse en normas venideras: cuántas plazas se reservarán, cómo se decidirá a qué centros irá este alumnado, etc.
Por otro lado, en relación con la normativa de admisión, la LOMLOE incorpora la intención de que las áreas de escolarización o influencia se determinen “de modo que permitan garantizar la aplicación efectiva de los criterios prioritarios de proximidad al domicilio y cubran en lo posible una población socialmente heterogénea” (artículo 86.1).
Estas novedades constituyen un avance indudable, pero dejan en el aire algunas cuestiones fundamentales que pueden provocar que las intenciones queden en un brindis al sol. Por ello consideramos necesario avanzar en las siguientes cuestiones:
- Especificar por ley qué es una escolarización equilibrada.
- Concretar las medidas y los recursos que irán destinados a los centros cuando exista una concentración excesiva de alumnado vulnerable.
- Definir los criterios para el diseño de las áreas de influencia.
Si estos aspectos no alcanzan mayor concreción, aquellos gobiernos regionales que no crean en la lucha contra la segregación escolar podrán seguir haciendo dejadez de funciones, tal y como ha sucedido en el pasado a pesar de que la propia LOMCE y las normas anteriores expresaban la necesidad de perseguir la mencionada “distribución equilibrada” de este alumnado.
De forma significativa, se añade que “En ningún caso las características propias de un centro o de su oferta educativa, tales como las derivadas del hecho de que el centro imparta enseñanzas plurilingües, de que hubiera tenido reconocida una especialización curricular o hubiera participado en una acción destinada a fomentar la calidad, podrán suponer modificación de los criterios de admisión” (artículo 86.1). Queda por conocer cuáles son las implicaciones prácticas de estos añadidos. Por otro lado, la Ley no pone coto a la segregación académica que se produce dentro de los centros, como la que se practica de forma habitual en los institutos con programa bilingüe de algunas comunidades autónomas.
En relación con las comisiones u órganos de garantías de admisión, la LOMLOE mantiene la laxitud de la LOMCE al indicar que “podrán” constituirse. Como novedad, estas comisiones supervisarán especialmente las normas “relativas a evitar la segregación del alumnado por motivos socioeconómicos o de otra naturaleza, y propondrán a las Administraciones educativas las medidas que estimen adecuadas” y velarán de forma particular “por la presencia equilibrada del alumnado con necesidad específica de apoyo educativo o que se encuentre en situación socioeconómica desfavorecida entre los centros sostenidos con fondos públicos de su ámbito de actuación” (artículo 86.2). La composición de estos órganos no varía sustancialmente respecto a lo anterior. Si bien estas modificaciones son positivas, resulta decepcionante que se deje abierta la posibilidad de no crear estos órganos. En cualquier caso, entendemos que será necesario desarrollar una norma que regule y concrete su composición y funcionamiento. A nuestro juicio, los desarrollos de esta Ley deberían incorporar las siguientes medidas:
- Establecer un diseño transparente de la oferta educativa. Ello implica fijar criterios claros y comunes para el cierre y apertura de aulas de un curso para el siguiente.
- Diseñar la oferta educativa bajo criterios de equidad y con el objetivo de lograr una distribución equilibrada del alumnado. Para ello, es necesario evitar el cierre de aulas en los centros más inclusivos, que serán aquellos que contengan un mayor porcentaje de alumnado vulnerable.
- Diseñar una oferta unificada para centros sostenidos con fondos públicos.
Establecer un porcentaje máximo de alumnado vulnerable por centro para todo el estado, así como un plazo para reducirlo a través de medidas contra la segregación.
La equidad en la distribución de recursos
La Ley establece que las Administraciones educativas adoptarán las medidas necesarias para actuar de forma preventiva con el alumnado en situación de vulnerabilidad socioeducativa con objeto de favorecer su éxito escolar (artículo 81.1). Por primera vez, se indica expresamente que “En aquellos centros escolares, zonas geográficas o entornos sociales en los cuales exista concentración de alumnado en situación de vulnerabilidad socioeducativa, las Administraciones educativas desarrollarán iniciativas para compensar esta situación” (Artículo 81.2). De nuevo la norma deja al arbitrio de las administraciones territoriales las normas concretas y, por tanto, también su efectividad en la lucha contra las desigualdades educativas. Desde nuestro punto de vista debería priorizarse el aumento de recursos docentes en los propios centros durante el horario lectivo, en lugar de externalizar programas destinados a este fin.
¿Un nuevo paradigma de atención a la diversidad basado en la accesibilidad universal?
La LOMLOE afirma con mucha razón que los conceptos de calidad y equidad son indisociables si queremos garantizar el derecho a la educación de toda la población. Sin embargo, esta afirmación debería desembocar de forma mucho más ambiciosa en un nuevo paradigma de atención a la diversidad que supere la dualidad de un modelo pensado para el alumnado estándar pero aderezado con ciertas adaptaciones para el alumnado denominado eufemísticamente “con necesidades”. En nuestra opinión, se necesita un sistema diseñado para todas las personas desde el principio, con una apuesta mucho más clara por la accesibilidad universal desde su propio diseño y en todas sus facetas: gratuidad real de la educación, accesibilidad física, accesibilidad cognitiva y la eliminación de cualquier elemento que pueda suponer una barrera para el acceso, para la convivencia o para el aprendizaje de cualquier persona en las aulas comunes.
Confundir la educación inclusiva, que es un derecho reconocido por España desde 2008, con un “principio fundamental” (art.4.3) es un error conceptual que genera demasiadas contradicciones internas en la redacción de la Ley y da lugar a incoherencias como someter la aplicación del Diseño Universal para el Aprendizaje (DUA) solo a las ocasiones en las que “tal diversidad lo requiera” (art.4.3). Esto demuestra que se sigue asimilando diversidad a excepcionalidad y que no se comprende bien que el DUA es un planteamiento general que busca la accesibilidad de todas las personas desde la propia fase de planificación de la enseñanza. Recordemos que el DUA se basa en enriquecer y diversificar siempre de antemano los canales de presentación de los contenidos, los modos de interactuar con las actividades y los mecanismos a través de los cuales las personas se motivan y comprometen con las tareas para facilitar el aprendizaje de toda la diversidad del alumnado en una misma situación didáctica. En el mismo sentido, todas las alusiones a la inclusión educativa, a la eliminación de barreras y a la provisión de ajustes razonables que se hacen en el articulado, siendo positivas, quedan en el alero porque no se han enmarcado en la definición clara del derecho a la educación inclusiva, es decir, el derecho de todas las personas a educarse en aulas comunes contando con todos los ajustes y recursos necesarios y, por ende, la obligación de las administraciones a garantizarlo.
Como aspecto positivo, el artículo 6 el texto realiza una declaración muy acertada cuando señala que el currículo “en ningún caso podrá suponer una barrera que genere abandono escolar, o impida el acceso y disfrute del derecho a la educación”, pero no apunta cómo se debe conseguir este modelo de currículo accesible para todos, con lo que de nuevo deja una cuestión de importancia nuclear abierta y al albur de los Reales Decretos venideros y de las futuras normativas regionales. No obstante, la desaparición de los estándares de aprendizaje como elemento constitutivo del currículo es un hecho muy destacable y sí supone una claro avance hacia un currículo más personalizado huyendo de planteamientos curriculares cerrados y homogeneizadores. Para favorecer la inclusión y la equidad es imprescindible que las subsiguientes normas de desarrollo curricular establecieran un currículo más flexible, centrado en las competencias, basado en los principios del Diseño Universal para el Aprendizaje y con margen para que los centros educativos puedan concretarlo y aplicar planes educativos lo más personalizados posible.
También es una buena noticia que la nueva ley reconozca como referentes de evaluación para el alumnado con necesidades educativas especiales sus adaptaciones curriculares individuales (ACI) sin que esto pueda impedirles promocionar o titular como sucedía hasta ahora de forma absolutamente injustificable. Sabemos que si alcanzásemos un currículo realmente personalizado para todo el alumnado las ACI no serían tan necesarias, pero en la situación actual la eliminación de la barrera administrativa que impide titular con una ACI favorecerá el acceso al mercado laboral y la continuidad en los estudios de muchas personas que hasta ahora veían truncado su camino a pesar de haber superado los requisitos que les fijaba la administración. Por su parte, el artículo 74 vuelve a poner de manifiesto las contradicciones de esta norma con respecto a la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad y todos los informes de la ONU, porque sigue perpetuando un sistema de educación especial para algunas personas separándolas del sistema general.
En cuanto al proceso de valoración de las necesidades, la LOMLOE debería haber establecido de forma mucho más clara una cláusula de no rechazo del alumnado con necesidades educativas especiales por parte del sistema educativo ordinario como prescriben los informes de la ONU. En cambio, utiliza una fórmula más ambigua cuando dice que “serán preceptivamente oídos e informados los padres, madres o tutores legales del alumnado. Las Administraciones educativas regularán los procedimientos que permitan resolver las discrepancias que puedan surgir, siempre teniendo en cuenta el interés superior del menor y la voluntad de las familias que muestren su preferencia por el régimen más inclusivo” (artículo 74.2). En este punto es muy importante señalar que la opinión de las familias y su decisión sobre el régimen de escolarización de su hijo o hija siempre estarán condicionadas por los recursos de los que disponga en la práctica el centro ordinario, así como por la disposición del centro a acogerlos. Por ello, hablar de libre elección es una falacia si no se dota a los centros ordinarios de los recursos adecuados, algo absolutamente imperativo ya que la denegación de ajustes razonables en la escuela común constituye un delito.
En distintos puntos de la Ley se habla de ajustes de la ratio en función de las necesidades de los centros para atender a la diversidad, algo que aplaudimos. No obstante, este ajuste ponderado necesita mayor concreción y habría que sumarle otro descenso lineal generalizado que no se produce en esta Ley. Así mismo, hay que matizar que para alcanzar una educación inclusiva de calidad no solo es necesario reducir el número de alumnos y alumnas en cada aula, sino también aumentar el número de docentes que puede atender a un aula de forma simultánea facilitando el mayor número de horas posible prácticas tan eficaces para la inclusión como la docencia compartida. En este sentido, es muy positivo que la Ley establezca mecanismos de apoyo y que lo haga de forma prescriptiva, pero por el momento no define recursos concretos. Si una norma posterior no establece unos mínimos, el ajuste de ratios y otros mecanismos podrían realizarse de forma insuficiente por las Comunidades Autónomas o, sencillamente, no producirse.
La disposición adicional cuarta establece que se desarrollará un plan “(…) para que, en el plazo de diez años (…) los centros ordinarios cuenten con los recursos necesarios para poder atender en las mejores condiciones al alumnado con discapacidad. Las Administraciones educativas continuarán prestando el apoyo necesario a los centros de educación especial para que estos, además de escolarizar a los alumnos y alumnas que requieran una atención muy especializada, desempeñen la función de centros de referencia y apoyo para los centros ordinarios”. En definitiva, la disposición adicional cuarta señala el camino correcto como ya lo hiciera la Declaración de Salamanca de 1994 o el Real Decreto 696 de 1995, pero sigue sin avanzar.
Por todo ello, pensamos que la Ley debería haber incluido las siguientes medidas:
- Una referencia clara e inequívoca a la educación inclusiva de todas las personas como un derecho, y no como un principio, según está contemplado en el artículo 24 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad.
- Una cláusula de no rechazo clara que evite la segregación directa del alumnado que es obligado a abandonar el sistema general de educación en contra de su derecho y de la opinión de sus familias.
- Los elementos básicos y la dotación mínima del plan estatal de educación inclusiva que aborde la transformación profunda del sistema educativo en términos de diseño universal. Este plan debe establecer una dotación de recursos suficiente para la atención temprana, la formación del profesorado, el diseño curricular flexible y personalizado, la accesibilidad en todas su vertientes, la dotación de plantillas multidisciplinares y la transición a la vida independiente como aspectos prioritarios.
Dudas en torno a la financiación
En relación con los recursos, la Ley prevé alcanzar un mínimo de inversión del 5% del Producto Interior Bruto en un plazo de dos años desde su aprobación (artículo 155 y disposición adicional octava). Este compromiso, si bien resulta una mejora en relación con la financiación precedente, resulta insuficiente porque fija los recursos del sistema en función de un indicador independiente de los objetivos reales de inversión, es decir, sin tener en cuenta los recursos que necesita cada estudiante para que se garantice su derecho a una educación de calidad. Desde nuestro punto de vista, sería necesario:
- Establecer una financiación mínima por estudiante, junto con otros indicadores de suelo de recursos (como la ratio máxima de alumnos por docente). Ello contribuiría a la tan necesaria corrección de las diferencias territoriales en financiación educativa.
- Definir plazos máximos para que todo el alumnado alcance los recursos fijados en el punto anterior.
Conclusiones
La LOMLOE supone un avance en el camino hacia la garantía del derecho a la educación inclusiva. No obstante, hay aspectos preocupantes que reducen nuestro optimismo:
- En relación con la segregación escolar se revierten algunos de los aspectos más dañinos de la LOMCE, pero se echan en falta medidas específicas que materialicen la reducción de la concentración de alumnado según origen socioeconómico.
- Se abordan algunas de las incongruencias y efectos perversos de la financiación pública de la educación privada, pero falta contundencia y ambición para ampliar y mejorar la escuela de titularidad pública.
- Por primera vez una Ley Orgánica educativa reconoce la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad como normativa de rango superior, pero no termina de alinearse totalmente ni con su espíritu, ni con sus prescripciones más directas; así como tampoco resuelve decididamente las recomendaciones del informe de la ONU que condenó a España en 2018 por mantener un sistema educativo paralelo y segregador para las personas con discapacidad. La LOMLOE sigue anclada en un modelo de atención a la diversidad fundamentado en el paradigma de la integración y, aunque abre algunas puertas, no alcanza plenamente el paradigma de la inclusión basado en la accesibilidad universal. En nuestra opinión, se ha perdido la oportunidad de incluir en el texto de la Ley un plan estatal de educación inclusiva sólido.
- Finalmente, la Ley deja abierta en exceso una de las principales cuestiones: definir los mecanismos institucionales y los recursos necesarios para garantizar que la norma se cumpla en todo el territorio nacional, tanto a través de medios suficientes como evitando la dejación de funciones de las Comunidades Autónomas o de los gobiernos centrales venideros.
En síntesis, se trata de una norma necesaria porque abre puertas en cuestiones fundamentales que no se habían abordado. Sin embargo, en demasiadas ocasiones se queda en el umbral cuando debería haberlo atravesado, lo que ofrece un escenario de incertidumbre sobre sus efectos. En estas circunstancias comienza un periodo político decisivo que debería dar paso a un sistema educativo de mayor calidad, equidad y justicia social.
Rescoldos. Revista de Diálogo Social. 2021 (42).
